煤炭與電力行業正在同一個月内迎來兩份重量級文件。7月10日，國家能源局印發《能源領域節能降碳行動計劃（2026—2028年）》，為未來三年煤電轉型劃定路線圖；7月28日，财政部、稅務總局發布公告，自2026年9月1日起調整能源資源行業城鎮土地使用稅政策，執行近40年的大面積免稅安排正式退出。一軟一硬兩份政策疊加，加上9月煤炭市場供需格局的微妙變化，構成了當前煤炭電力闆塊最重要的基本面變量。
政策框架，煤電轉型的三年路線圖
這份由國家能源局在7月10日印發的行動計劃，對火電節能降碳給出了明确的技術路線。文件要求，穩妥有序關停一批具備條件的30萬千瓦級及以下煤電機組，鼓勵按新一代煤電要求建設替代機組；推動實施一批60萬千瓦級煤電機組超（超）臨界跨代升級改造；支持對具備條件的機組實施零碳低碳燃料摻燒和碳捕集利用與封存改造，改造建設後度電碳排放水平應降低10%左右。與之配套的硬性指标是，到2028年，非化石能源消費比重年均提升約1個百分點，達到現行能效标杆水平的煤電産能比例力争提高15個百分點，建成一批零碳低碳煤炭礦區。政策措辭中的穩妥有序與具備條件兩個限定詞值得玩味，這不是一刀切式的退出，而是小的退、大的改，退與改之間，恰恰蘊藏着設備改造市場的确定性需求。
稅負之變，近40年免稅時代的終結
财政部、稅務總局公告2026年第22号落地，意味着能源資源行業的稅收紅利時代正式收尾。公告取消了此前對煤炭、礦山、油氣、建材、電力等行業企業部分主要生産經營用地免征城鎮土地使用稅的優惠，自2026年9月1日至2027年8月31日按應納稅額減半征收，自2027年9月1日起全額征收，作為政策依據的（89）國稅地字第013号等文件同時廢止。據人民日報報道，這項優惠已實施近40年，取消的出發點在于糾正長期大面積免稅帶來的土地利用效率偏低、影響稅收公平等問題。值得注意的是，政策并未全盤收緊，石油天然氣管線、水電站淹沒區、輸電線路、炸藥庫安全區等八類具有公益性和安全保障性質的土地繼續免稅，過渡期設置也避免了對企業現金流的一刀切沖擊。對重資産的煤電與煤炭企業而言，未來兩年稅負的階梯式擡升是确定性事件，其對報表的侵蝕程度取決于企業土地集約利用水平，這也客觀上倒逼行業盤活存量用地。
煤價前瞻，供需雙弱下的偏強運行
9月煤炭市場的供需圖景頗為微妙。需求端，夏末高溫收尾疊加新能源出力提升，火電替代效應增強，電煤剛需進入季節性回落通道；供給端，晉陝蒙新主産區安全監管與合規整改持續高壓，煤礦複産及産能釋放節奏偏慢，國内原煤增量受限。CCTD在9月3日發布的月報中判斷，市場處于緊平衡狀态，煤價底部支撐得到加固，行情預計以偏強為主。現貨市場已率先給出印證，據中國煤炭資源網9月1日監測，産地坑口煤價較大幅度上漲，部分煤礦單次漲幅達30至50元，漲價後拉煤車不減，煤礦銷售供不應求。年度維度看，國海證券測算2026年動力煤供需差為負2028萬噸，預計港口動力煤價格中樞在750元每噸，較2025年有所擡升。換言之，需求最旺的季節已過，但煤價的地闆正在擡高，成本支撐邏輯強于需求邏輯。
電價改革預期，從電量價值到調節價值
煤電的政策角色之變，決定了電價機制的演進方向。随着新能源裝機占比持續提升，煤電正在從主力電源轉向支撐性調節電源，其收入結構也将從單純依賴電量電價，轉向電量、容量、輔助服務多元價值并重的定價體系。行動計劃中煤電與新能源融合項目、儲熱儲能耦合調峰等提法，本質上都是在為煤電的調節能力尋找付費機制。市場普遍預期，反映煤電容量價值與調節能力的價格機制将持續完善，而靈活性不足的機組将面臨利用率與盈利能力的雙重擠壓，這構成對煤電改造需求的根本性牽引。
投資主線，三條确定性的産業線索
沿着政策與市場的雙重線索，闆塊内的确定性機會清晰可辨。火電靈活性改造是離訂單最近的方向，青達環保作為火電輔機設備龍頭，在全負荷脫硝、蓄熱器等靈活性改造核心裝備領域技術積澱深厚，券商研報預計其将受益于煤電新基建與靈活性改造的雙重景氣周期。龍源技術在煤電節能環保及低碳化改造領域保持國内領先地位，其2025年年報披露，公司正推進等離子加專項行動，并布局摻氫燃燒、熔鹽儲能調峰等新一代技術。CCUS設備方面，行動計劃明确将CCUS列為關鍵技術攻關方向，改造後度電碳排放降低10%的硬性要求，為捕集、利用與封存環節的設備商打開了從示範走向規模化的通道。新能源運營商則是能源結構轉型的長邏輯受益者，龍源電力、三峽能源等頭部運營商在行動計劃提出的新能源消納、綠電直連、長時儲能等政策框架下，裝機增長與環境價值變現的雙通道正在拓寬。
結語
兩份文件，一個方向。關停與改造并行的煤電新政，終結了舊有稅負紅利的22号公告，共同指向同一個結論：煤炭電力行業粗放生長的時代結束了，效率、技術與合規将成為新的定價要素。對資本市場而言，需求邏輯讓位于供給邏輯與政策邏輯，煤價的底部支撐、改造訂單的釋放節奏、電價機制的完善進度，将是接下來三個季度最值得跟蹤的三條主線。
